“Vinner exempelvis i England och USA arbetarklassen majoriteten I parlament eller kongress skulle den på lagstiftningens väg kunna avskaffa de lagar och institutioner som star i vägen för dess utveckling”1
– Karl Marx
Den 13 februari i år meddelade regeringen att Migrationsverkets generaldirektör Mikael Ribbenvik inte skulle få förnyat förtroende att leda myndigheten.2 Efter att beskedet meddelats så reagerade Sverigedemokraternas Björn Söder med att twittra ”Dags att städa upp i Myndighetssverige. Bort med asylaktivister från Verket”.3 Söders tweet renderade en del starka reaktioner – exempelvis så twittrade den tidigare TT reportern Owe Nilsson ”Ungern kommer tidigt. Ribbenvik har varit 24 år på myndigheten, bl a som rättschef och operativ chef. Avfärda en så kompetent person som asylaktivist antyder riktningen”. Ardalan Shekarabi, Socialdemokraternas rättspolitiska talesperson skrev att ”Detta synsätt gällande myndighetschefer saknar motstycke i svensk förvaltningspolitisk historia. I slutändan kommer detta att förändra svensk förvaltning & skada myndigheternas grundlagsskyddade oberoende i rättstillämpning. Justitieministern bör ingripa & stå upp för grundlagen”. Söder förtydligade sin position med att ”regeringen bör tillse att vi återgår till tjänstemän som tjänar sitt uppdrag oavsett vem som styr snarare än som tjänar sin partibok” och skrev även ”Om Ribbenvik faller inom det senare låter jag vara osagt. Jag bara konstrar [sic] att Sveriges myndigheter är nedlusade av aktivister.”4
I Sverige utser regeringen myndighetschefen och det är stadgat att dettas skall göras efter kompetens eftersom myndigheterna skall vara oberoende gentemot regering och riksdag och på ett politiskt neutralt sätt genomföra de folkvaldas politiska beslut. Denna utnämningsmakt har varit grundlagsstadgad sedan 1809. Ordväxlingen kring Ribbenviks avsättning illustrerar en motsättning i synen på svensk förvaltning. Björn Söder tycks mena att förvaltningen inte alls är politiskt neutral, den är ”nedlusad av aktivister” som ”tjänar sin partibok”. Hans åsikt är en del av en större berättelse inom svensk höger som gör gällande att socialdemokraterna har ett grepp om den svenska staten och dess institutioner. Ett exempel på denna berättelse är en rapport från tankesmedjan Timbro från 2021 med namnet Enpartistaten där Timbro granskar den socialdemokratiska utnämningspolitiken. 5 Titeln på rapporten illustrerar synen på Sverige som en enpartistat genomsyrad av sossevänliga tjänstemän. I rapporten drar Timbro slutsatsen att Socialdemokraterna missbrukat utnämningsmakten genom att göra politiska tillsättningar av en majoritet socialdemokrater som myndighetschefer – och rapporten kommer med ett antal förslag om hur utnämningsprocessen borde avpolitiseras. I motsättning till denna berättelse från högern så representerar Shekarabi och Nilsson en annan syn som gör gällande att statsförvaltningen mycket riktigt skall vara, men också är, politiskt neutral och oberoende. Att av politiska skäl sparka myndighetschefer som anses ha en agenda, som SD sägs vilja, det anses vara metoder hämtade från auktoritära system som det i Ungern.
Är den svenska staten en politiskt neutral ämbetsstat eller en stat formad av socialdemokratins långa regeringsmakt under det senaste 100 åren? Är talet om en ”enpartistat” bara en konspiration eller har idén någon statsvetenskaplig bäring? Och är en politiskt neutral statsförvaltning nödvändigtvis mer demokratisk? Det är några frågor som adresseras i den här essän om den socialdemokratiska staten (med ett frågetecken). Essän skall också läsas som en bakgrund till två kommande artiklar där vi dels undersöker dagens statsmakt och dess politiska spelplan och dels vilken härskande (eller styrande) klasskoalition som ockuperar den.
Begreppet ”den socialdemokratiska staten” är inte något högerkonspiratoriskt begrepp utan lanserades 1986 som titeln på den kände statsvetaren Bo Rothstens avhandling. I avhandlingen menar Rothstein att regeringsmakten och riksdagsmajoritet inte nödvändigtvis är tillräckligt för att effektivt bedriva politik.6 I synnerhet räckte det inte regeringsmakten för de politiska visioner, och det folkhemsbygge, som Socialdemokraterna såg framför mot mitten av 1900-talet. En traditionell, konservativ och borgerlig statsförvaltning var inget bra instrument för att driva igenom en omfattande samhällsomvandling. Det krävdes därför att statsförvaltningen omformades och fylldes med representanter för arbetarklassens intressen. Baksidestexten till Arkiv förlags nyutgåva av avhandlingen från 2011 skildrar dess centrala poäng:
I Den socialdemokratiska staten tar sig Rothstein an två olika politikområden: skolan och arbetsmarknaden. Han ser Arbetsmarknadsstyrelsen som en socialdemokratisk reformbyråkrati, präglad av en “kaderförvaltning” och befolkad av tjänstemän med rötter i fackföreningar och arbetarrörelse. Jämfört med AMS är skolans byråkrati, förkroppsligad i Skolöverstyrelsen, mer traditionell. Dessa två slags förvaltningsapparater gav socialdemokratin radikalt olika möjligheter att genomdriva sina politiska mål, framgångsrikt ifråga om arbetsmarknaden och mindre framgångsrikt i skolans fall. Rothstein visar att politik inte bara är att vilja utan också att ha verktyg för att kunna genomföra.
Att statsförvaltningen i praktiken inte är neutral är således ingen konspirationsteori utan en statsvetenskaplig teori med en lång tradition. Större intresserepresentation inom staten har snarare ansetts utöka demokratin på bekostnad av en borgerlig elitteknokrati. Den kanske främsta metoden för att upprätta ett förvaltningspolitiskt spelbräde som skulle gynna arbetarklassen var att utforma politiken utefter det som kallas en korporativistisk modell. Det är något som Rothstein utvecklar i boken Den koporativa staten som kom 1992.7 Låt oss därför titta närmare på den svenska korporativismen.
Vad är korporativism?
Begreppet korporativism kommer av det latinska ordet corpus som betyder kropp, eller corporo – göra till kropp, vilket skönjer dess rötter i den konservativa tanken om samhällskroppen och samhället som en organism. Samhället betraktas i denna idétradition som en harmonisk helhet bestående av en naturlig arbetsdelning och rangordning mellan grupper. Korporativism innebär således i en slags grundläggande bestämmelse ett slags politiskt, ekonomiskt och socialt system där samhället är organiserat utifrån dess olika kollektiv. Det är genom att vara del av ett kollektiv som individer tilldelas rättigheter och privilegier, men också representation och inflytande över beslut.8
Det feodala samhället var i stor utsträckning korporativt. I det feodala samhället tillhörde individer förhandsbestämda kollektiv och det var utifrån dessa som rättigheter och deltagande i samhället reglerades. Frälsets privilegier är ett gott exempel. Rättigheter reglerades genom att individer ingick i olika typer av just korporationer som
skrån, gillen och byalag. Exempelvis var rätten att bedriva handel eller praktisera ett visst yrke hårt bundet till vilken korporation som givits sådan rätt. I den svenska riksdagen representerades individer genom tillhörigheten till olika ständer – adel, präster, borgare och bönder. Historiker brukar benämna detta som ett ståndssamhälle vilket väl illustrerar denna äldre form av korporativism.
Denna form av korporativa ordning upplöstes gradvis under 1800-talet. Genom regeringsbeslut 1846 och 1864 så infördes näringsfrihet i Sverige. Det vill säga rätten att starta egen verksamhet samt bedriva handel släpptes fri och skråsystemet avvecklades genom skråtvångets slopande. År 1866 övergick ståndsriksdagen till en tvåkammarriksdag med ett parlamentariskt system innebärande att ledamöterna satt på individuella mandat. Succesivt drogs även adelsprivilegierna in. Det som kom att ersätta korporationerna och ständerna var i mångt och mycket associationerna – fria sammanslutningar och föreningar av människor som delade olika typer av intressen. Ur ett marxistiskt perspektiv kan man säga att den gamla korporativa ordningen inte kunde inlemma den framväxande kapitalismen och dess produktionsförhållanden. Avvecklandet av den gamla korporativismen var även en nödvändighet för formerandet av den nya borgarklassen som krävde en större närings- handels- rörelse- och sammanslutningsfrihet. Men det nya samhället av fria associationer var också grunden för framväxten av folkrörelserna och formerandet av arbetarna till ett organiserat samhällsintresse. Snart efter tvåkammarriksdagens införande började även aspirerande politiker sluta sig samman i associationer i form av de partier som skulle komma att känneteckna politiken i den framväxande demokratin.
Korporativismen som modell för att hantera och balansera relationerna mellan regeringsmakt, individ och kollektiv har dock levt vidare även i det kapitalistiska samhället. I början av 1900-talet hade idén fortfarande fäste i konservativa kretsar. Den konservativa riksdagspolitikern och statsvetaren Rudolf Kjellén, bland annat känd för att ha myntat begreppet ”folkhemmet”, förespråkade att riksdagens första kammare skulle ha en korporativ utformning. Här skulle medborgarna bli representerade genom associationerna istället för av individuella representanter – detta skulle enligt Kjellén balansera andra kammarens potentiella radikalism, extremism och bångstyrighet. Detta förslag förverkligades aldrig.
Särskilt populär blev korporativismen i de fascistiska staterna senare under 1900-talet. I Italien, Portugal, Spanien, Österrike och Nazityskland tillämpades olika former av korporativa arrangemang. Framförallt tillämpades en korporativ form i staternas parlament där medborgarna representerades genom korporationer istället för folkvalda politiker. Parlamentet bistod sedan den partidiktatoriska regeringen. I Italien kallades helt enkelt parlamentet för ”korporationskammaren”. Det var dock inte tal om frivillig sammanslutning i associationer utan korporationerna var skapade och reglerade av fascistpartiet och baserades på yrke eller industritillhörighet. Dessutom var korporationernas representanter handplockade av partiet. Det var alltså ingen ”fri” korporativism.
I Sverige utvecklades dock något som statsvetaren och sedermera högerledaren Gunnar Heckscher redan under 1940-talet i kontrast till den fascistiska korporativismen kallade för just ”fri korporativism”.9 Innebörden skulle senare lanseras under begreppet nykorporativism av Phillipe Schmitter på 1970-talet.10 Det är en form av korporativism som fått visst genomslag i en del demokratier – företrädesvis de demokratier med långvariga socialdemokratiska regeringsinnehav som exempelvis de skandinaviska länderna och Österrike. Denna typ av korporativism är ett slags komplement till den liberala demokratin och parlamentarismen med dess personliga representation i riksdagen och oberoende myndighetsväsende. Den har inneburit att organiserade intressen har givits visst inflytande och delaktighet i de politiska processerna. Skillnaden både från äldre tiders korporativism och fascistisk korporativism är att denna form av korporativism bygger på frivilligt deltagande genom fria associationer och deras utvalda representanter. Leif Lewin har definierat den fria korporativismen enligt följande: “Med korporatism menas en av statsmakterna erkänd medverkan från organisationerna i beslut eller förvaltning inom den offentliga verksamheten eller ett handlande av motsvarande slag, som organisationerna utför på statsmakterna vägnar”.11
Precis som dess idéhistoriska tradition föreskriver så sammankopplas även denna form av korporativism med tanken om att samhället kan styras med samförstånd och samarbetsanda. Men ur ett mer konfliktorienterat synsätt kan man också se korporativismen som ett sätt att hantera och balansera det faktum att samhället består av kollektiv med skilda och motstridiga intressen – och att samhället utvecklas i en kamp mellan dessa intressen. Därför eftersträvas genom korporativismen en slags kompromiss mellan allmänintresse och särintressen, framförallt representerade av statsmakt, arbetarintresse och kapitalintresse – eller i en mer konkret form regering, fackförbund och arbetsgivarförening. Korporativismen begränsar sig dock inte till enbart till att ge klassintressen inflytande utan även andra typer av organiserade intressen får genom korporativa arrangemang tillträde till politiska processer.
Det korporativa arrangemanget kännetecknas av att tillträdet och inflytandet är selektivt. Det är endast de organiserade intressen, ja till och med de konkreta organisationerna, som statsmakten sanktionerat med tillträde som tillåts delta. De styrande politikerna bestämmer när, var och hur intressena deltar. Detta skiljer korporativismen mot andra system där alla organiserade intressen konkurrerar om att påverka politiken på lika villkor (se nedan). De organiserade intressen som ges tillträde inträder i ett slags utbytesförhållande med statsmakten. Utbytet innebär främst att organisationerna ges tillträde och inflytande i utbyte mot att de håller sina medlemmar i styr vad det gäller att acceptera och följa de fattade besluten. Särskilt viktigt har detta varit för att hålla arbetare och kapitalister disciplinerade.
Vilka är de korporativa arrangemangen rent konkret?
Det råder ingen fullständig överensstämmelse bland historiker eller statsvetare om exakt vad som räknas som korporativa arrangemang och vart gränserna går. En användbar kategorisering är emellertid den som föreslås i Demokratiutredningens forskarvolym om korporativism från 1999.12 Där skiljer forskarna på beredningskorporativism, beslutskorporativism och genomförandekorporativism beroende på vilken del av den politiska processen som organisationerna får tillträde till.
Beredningskorporativismen åsyftar det första ledet i den politiska processen där en politisk idé formas till ett konkret politiskt förslag. I Sverige innefattar det framförallt två särskilt institutionaliserade praktiker – nämligen utredningsväsendet och remissväsendet. De statliga utredningarna är ett mycket vanligt och populärt sätt i Sverige att bereda en fråga. Regeringen tillsätter en arbetsgrupp, ofta kallad kommitté, som skall utreda hur en politisk idé skall kunna bli verklighet eller utvärderar hur någon samhällsverksamhet fungerar – i båda fallen med syfte att komma med förslag som kan ligga till grund för lagförslag. Remissväsendet innebär att staten skickar ut olika ärenden till diverse aktörer i samhället. Vanliga ärenden är utredningsbetänkanden, beredningsförslag och rent av riksdagspropositioner. Med beredningskorporativism åsyftas alltså att de organiserade intressena tillåts delta med representanter i de statliga kommittéerna samt agera remissinstans.
Beslutskorporativismen åsyftar olika sätt som de organiserade intressena tillåts vara med och ta eller influera politiska beslut. I en konstitutionell mening så avskaffades detta med ståndsriksdagen – det vill säga att sedan dess så är det endast folkvalda individer och inte kollektiv som får vara representerade i det konstitutionella beslutande organen. Men så enkelt tenderar det inte att fungera eftersom att politikerna dels kan släppa ifrån sig beslutsmakt över vissa områden till de organiserade intressena – beslut om lönenivåer är exempelvis något som statsmakten låter parterna själva göra upp om. Dels så har politikerna nära kontakter och samarbete med organiserade intressen. Ett exempel på detta är att många politiker har bakgrund i intresseorganisationer och folkrörelser – jordbruksutskottet präglades länge av att de flesta ledamöterna, såväl socialdemokrater som bondeförbundare och högermän, kom från lantbrukarnas sammanslutningar. Ett annat exempel är att partierna kan ha formell representation från nära kopplade intresseorganisationer i sina partistyrelser och verkställande utskott. I perioder har en stol i Socialdemokraternas partistyrelse exempelvis varit reserverad åt LOs förbundsordförande. Beslutskorporativismen är kanske den mest vaga formen av korporativism eftersom det är oklart om det faktum att politiker har bakgrund i organiserade intressen kan räknas som att dessa har formellt, eller institutionaliserat, inflytande över beslutsmakten.
Genomförandekorporativismen åsyftar då organiserade intressen ges tillträde till förvaltning, implementering och genomförande av politiska beslut. Det är dessa slags korporativa arrangemang som Bo Rothstein ser som korporativismens främsta uttryck. Han kallar därför detta för förvaltningskorporativism (begreppen kan användas synonymt). Således handlar det om deltagande i den offentliga förvaltningen och i myndighetsutövandet. Framförallt genom representation i myndigheternas (tidigare ofta ämbetsverkens) styrelser där man haft direkt formellt inflytande över beslut kring politikens förvaltning. Dessutom har organisationerna haft representation i olika rådgivande organ, beredningsgrupper och delegationer inom myndigheterna. Alla myndigheter styrs inte med styrelse utan styrs endast med en av regeringen utnämnd generaldirektör, vilket vi ska återkomma till. Hos de myndigheter som leds av en styrelse så är myndighetsstyrelserna (eller verksstyrelserna) sammansatta av partirepresentanter (politiker), representanter från organiserade intressen samt renodlade, neutrala tjänstemän eller ”experter” – i den utsträckning det nu finns neutrala tjänstemän.
| Typ av arrangemang | Beredningskorporativism | Beslutskorporativism | Genomförandekorporativism |
| Praktiker | Delt. statliga kommittéer Delt. remissinstans | Överlämn. beslutsmakt Bakgr. i intresseorg.? | Rep. i myndighetsstyrelser Rep. andra organ i myndigh. |
Tabell 1. Olika korporativa arrangemang i praktiken.
Vilka är alternativen till korporativismen?
Inom borgerlig statsteori så är korporativismen en teori om hur organiserade intressen medverkar i den politiska processen. Utöver korporativ medverkan, det vill säga det som beskrivits ovan, så utskiljer Demokratiutredningen ytterligare två idealtypiska system för intressenas medverkan. I vad de kallar juridisk demokrati så är korporativa arrangemang frånvarande. Riksdag och regering ansvar för politiska beslut vilka förvaltas opartiskt och neutralt av myndigheterna. Organiserade intressen påverkar i den här modellen endast politiken genom opinionsbildning – det vill säga att genom debatt och information skapa opinion i politiska frågor. I ett pluralistiskt system påverkar även de organiserade intressena politiken genom, utöver opinionsbildning, direkta aktioner och informella kontakter. Demokratiutredningen framhåller särskilt förekomsten av lobbying. I ett pluralistiskt system gäller samma spelregler för alla organiserade intressen – politikerna styr och myndigheterna förvaltar utan det selektiva tillträde och den selektiva representation som råder i ett korporativistiskt system.
Uttryckt något annorlunda kan man säga att om intressenas medverkan i den politiska processen är formellt reglerad men selektiv så kan vi tala om korporativism. Om intressenas medverkar i politiken på lika villkor utan att detta är formellt reglerat så kan vi tala om pluralism, och om intressena helt hålls utanför den politiska processen så är det tal om juridisk demokrati. Det är dock svårt, nästintill omöjligt, att redovisa ett empiriskt exempel på en renodlat juridisk demokrati. På ett eller annat sätt påverkar organiserade intressen politiken – varför det vanligaste är att ställa upp pluralism som primärt alternativ till korporativism. Gränserna mellan de två modellerna är dock något suddig. Som exempel kan anföras den så kallade ”Torsdagsklubben” där statsminister Tage Erlander på 1950-talet brukade bjuda in representanter från näringslivet på middag för att diskutera svensk ekonomi och arbetsmarknad. Talar vi här om ett korporativt arrangemang eller någon form av informell kontakt och därmed pluralism? I och med att det rör sig om en selektiv inbjudan så kanske tyngdpunkten ändå får sägas ligga åt det korporativa.
Det går således inte att säga att en viss stat är eller inte är renodlat korporativistisk. Det rör sig snarare om en glidande skala – på samma sätt som man snarare måste tala om en stat som mer eller mindre korrupt eller oligarkisk. En stat innehåller därför både element av korporativism och pluralism samtidigt och de organiserade intressena kan tillgripa både korporativa och pluralistiska strategier för att påverka och få inflytande i politiken. Det rör sig dessutom, som är en av Rothsteins stora poänger i sin avhandling, om en ojämn fördelning inom staten. Vissa delar, vissa politikerområden, vissa myndigheter kan vara kraftigt korporativa och inom vissa delar ges organiserade intressen föga inflytande eller har föga framgång. Detta exemplifierar Rothstein i sin avhandling med skillnaden mellan AMS och Skolöverstyrelsen. När vi nedan skall behandla Sveriges korporativisering och avkorporatitivsering är det således viktigt att hålla i minnet att det rör sig om en gradvis, ojämn utveckling på en komplicerad skala.
När och hur blev Sverige korporativistiskt?
Perioden från ståndsriksdagens avskaffande och fram till den senare delen av mellankrigstiden kan knappast karaktäriseras som särskilt korporativ. Det rådde en ganska konfrontativ stämning mellan arbete och kapital samt mellan statsmakten och befolkningen. Emellertid så växte den borgerliga ämbetsmannastaten och dess verksamhetsområden och i takt med den så växte de organiserade intressena – vars tydligaste uttryck blev de stora folkrörelserna. Kontaktytorna mellan statsmakt och intressen blev därför större och större. Sverige var heller inte särskilt repressivt gentemot folkrörelserna. I och med demokratins intåg fick också folkrörelserna mer inflytande i parlamentet eftersom att många politiker var aktiva i dem. Det vore dock en överdrift att kalla detta för korporativism.
Det är rimligt att tala om att Sverige korporativiserades under 1930-talet och framåt. Varför kan illustreras av antal beslut under 1930-talet som har anförts i den vetenskapliga litteraturen på ämnet. År 1932 togs beslut om den så kallade mjölkregleringen vilket innebar att mejerikooperationen fick ansvar för att sköta prisregleringar på mjölk. Detta kan anses vara en slags beslutskorporativism eftersom regeringen lämnade över beslutsmakten på ett betydelsefullt politikerområde till ett organiserat intresse. Denna modell utvecklades i och med krisuppgörelsen, den så kallade ”kohandeln”, år 1933 mellan Socialdemokraterna och Bondeförbundet så lantbrukarorganisationerna fick ansvar för att göra upp om och administrera prisregleringar inom jordbruket. Detta för att få bukt med den ekonomiska krisen och de skenande livsmedelspriserna. Året därpå 1934 så knöts arbetslöshetsförsäkringen till fackligt medlemskap och fackförbunden fick i uppdrag att administrera denna försäkring. Dessa beslut anses ha lagt grunden till den svenska korporativismen samtidigt som de tryggade det Socialdemokratiska maktinnehavet som skulle hålla i sig mellan 1932 och 1976.
Det är dock givetvis år 1938 och Saltsjöbadsavtalet som är den stora symbolen för den svenska samförståndsandan, den svenska modellen och den svenska korporativismen. År 1935 hade Socialdemokraterna lagt en motion i riksdagen som skulle reglera hur förhandlingar och stridsåtgärder på arbetsmarknaden gick till. Motionen röstades ned men den gjorde ändå jobbet i och med att Landsorganisationen (LO) och Svenska Arbetsgivarorganisationen (SAF) inledde centrala avtalsförhandlingar år 1936 i rädsla av att en liknande motion skulle vinna gehör i framtiden. Det råder viss oenighet om huruvida den svenska modellen, stipulerad i Saltsjöbadsavtalet, skall definieras som korporativism eftersom regeringen, utöver att uppmana parterna till återhållsamhet, inte är inblandad. Vi anser dock att det är rimligt att se detta som en beslutskorporativism eftersom ett viktigt politikområde har överlämnats till organiserade intressen att besluta om. Denna modell kan också anses ge parterna ett större inflytande än om löne- och arbetsvillkorsfrågor hade reglerats av regering och riksdag. Arbetarrörelsen kunde potentiellt förlora regeringsmakten men inte förhandlingsrätten enligt Saltsjöbadsavtalet.
Ytterligare en viktig händelse i riktning mot korporativismen var instiftandet av Arbetsmarknadsstyrelsen år 1948. AMS ansvarade för arbetsmarknadspolitiken i Sverige. I och med den solidariska lönepolitikens idé om att mindre lönsamma företag skulle slås ut behövdes en aktiv arbetsmarknadspolitik vilket administrerades av AMS. AMS befolkades av representanter från LO (och SAF) och tjänstemän från arbetarrörelsen och anses av Rothstein vara det främsta exemplet på socialdemokratisk förvaltningskorporativism.
Utöver ovanstående skedde från 1930 och framåt en allmän ökning av representanter från de organiserade intressena i statliga kommittéer, utredningar, remissväsendet och verksstyrelserna (myndighetsstyrelserna). 1960-talet anses av många vara korporativismens storhetsperiod i Sverige. Det är också under 60-talet som Sverige karaktäriseras av en exceptionell och anmärkningsvärd fred på arbetsmarknaden där det vissa år endast rör sig om något hundratal arbetare inbegripna i konflikter. Arbetarrörelsen och särskilt LO anses vara en av de stora vinnarna i detta system. Det byggdes upp av de regeringsinnehavande Socialdemokraterna och befäste deras möjligheter att bygga upp välfärdsstaten. Utöver att inneha regeringsmakten och med några undantag majoritet i riksdagen så fick man genom LO och arbetarnas representanter ytterligare inflytande över beredning, beslut och genomförande av politiken. AMS fungerade som en slags spjutspets i den effektiva socialdemokratiska arbetsmarknadspolitiken, befolkad av representanter från arbetarrörelsen.
Det är genom denna korporativism rimligt att tala om en slags, om ej total, socialdemokratisk stat. Det vill säga att stora delar av statsförvaltningen var allierad med socialdemokratin – i tillägg till att Socialdemokraterna också satt på regeringsmakten. I ljuset av denna framgångsrika politiska strategi undrar man spontant vilken stat det är Björn Söder vill se en ”återgång” till?
Sveriges avkorporativisering
Det råder en ganska bred konsensus om att Sverige har avkorporativiserats.13 Anledningarna är flera och kommer inte diskuteras utförligt i den här essän. De hör ihop med en större diskussion om statens roll, inflytande och ställning som började under 1970-talet. Utvecklingen går också in i en diskussion om Sveriges ekonomiska utveckling, om lågkonjunktur och profitnivåer, samt om nyliberalismen och Sveriges samhällsomvandling under andra halvan av 1900-talet.14
Under 1970-talet ökade konflikterna på arbetsmarknaden. Både LO-kollektivet och SAF började känna sig trängda inom korporativismen och den svenska modellen. LOs medlemmar började ställa krav som gick längre än vad som rymdes inom samförståndsandan och LO-ledningen fick svårare att disciplinera sina medlemsförbund och dessa i sin tur sina avdelningar. Även centralt började LO formulera vad som skulle bli nästa steg i riktning mot större arbetarinflytande. SAF i sin tur ansåg att LO och Socialdemokraterna succesivt svek korporativismen dels genom den ökade turbulensen på arbetsmarknaden och dels genom att regeringen hade börjat stifta en del lagar på arbetsmarknadens område i strid med den svenska modellen. Exempel var Lagen om anställningsskydd LAS 1974 och Medbestämmandelagen (MBL) 1976 men det stora röda skynket var givetvis löntagarfonderna.
Sammantaget ledde detta till att tilltron till korporativismen som modell minskade i samhället, bland politiker och hos parterna. I SAFs fall blev korporativismen en slagpåse i en ideologisk offensiv mot den centralistiska, socialdemokratiska, staten. År 1983 lämnade man de centrala avtalsförhandlingarna med LO vilket innebar en decentralisering av avtalsrörelsen ned på förbundsnivå. Detta kanske inte i sig kan betraktas som en avkorporatisering men säger något om SAFs tilltagande misstro till central samförståndsförhandling.
Den symboliska dödsstöten för korporativismen kom åren 1991-1992 i och med att SAF gjorde sitt berömda ”uttåg” ur statliga verk- och bolagsstyrelser. Redan 1985 sade sig SAF vilja bryta med korporativismen. År 1991 skedde brytningen genom att SAF publicerade skriften Farväl till korporativismen.15 Samt i ett brev till statsministern i februari där man hemställde att intresseorganisationerna borde hållas borta från medverkan i de offentliga verksamheterna. Den 15e Mars 1991 skrev SAFs ordförande Ulf Laurin följande i en debattartikel i Expressen:
Det går ju inte att rösta bort LO, SAF, eller TCO. Makten blir diffus, demokratin urvattnad. Detta är den principiella analys som ligger till grund för vårt beslut om avkorporativisering. Vi har också praktiska skäl. Korporativismen var kanske en naturlig arbetsmetod på 60- och 70-talen, då de flesta trodde på den sociala ingenjörskonsten, trodde på att staten kunde göra stora positiva insatser för ekonomin. Men i dag, när allt fler menar att vi måste föra oss bort från denna centralistiska filosofi, är korporativismen orimlig. Korporativismen tenderar att bevara.16
På hösten samma år tappade Socialdemokraterna makten och regeringen Bildt tog över. År 1992 tog regeringen ett formellt beslut om att intresseorganisationerna inte längre skulle få ha formell representation i den statliga förvaltningen. Argumentet var att eftersom SAF inte längre tänkte ställa upp med representanter skulle LO, TCO och SACO få ett oproportionerligt inflytande vilket skulle vara odemokratiskt. Detta beslut betydde dock inte att alla representanter från de organiserade intressena kastades ut ur styrelserna, det betydde bara att alla representanter nu skulle sitta på ett personligt mandat och inte på stolar reserverade för intresseorganisationerna. Styrelserna fortsatte emellertid att befolkas av ledamöter som representerade intressena. Detta indragande av formell rätt till deltagande kan dock anses vara ett symboliskt slag mot den korporativa modellen.
Har då Sverige avkorporativiserats i praktiken? Svaret är egentligen likt den på frågan om Sveriges korporativisering: till viss del och ojämt. När det kommer till beredningskorporativismen så har andelen representanter i statliga utredningar minskat i två hänseenden. Dels eftersom andelen kommittéutredningar minskat till förmån för andelen enmansutredningar. En enmansutredning består som namnet avslöjar av en ensam utredare och även om denna tar hjälp av rådgivande församlingar så är den utnämnde utredaren formellt ansvarig för utredningen och betänkande vilket innebär minskat inflytande för intressena. År 1960 var andelen enmansutredningar 1/3 av samtliga utredningar och år 1995 hade andelen ökat till 2/3. Dessutom var andelen enmansutredningar som utfördes av en partipolitiker 1/10 år 1960 vilket ökade till 1/4 år 1995.17
Tendensen är liknande även bland de utredningar som genomförs i kommittéform. Andelen organisationsrepresentanter i dessa har inte minskat jättemycket även om en stor minskning kunde konstateras inom jordbruk och kommunikation. Den stora förändringen återfinns i andelen partirepresentanter som har ökat explosionsartat på framförallt tjänstemännens och sakkunnigas bekostnad.
I fallet med remissväsendet så är det en tolkningsfråga om det har skett en avkorporativisering. Antalet remissinstanser har ökat och även intresseorganisationernas andel av remissinstanserna. Det kan tolkas som att det inte har skett någon avkorporativisering, men det är också möjligt att tolka det som att det skett en pluralisering eftersom tröskeln för att bli remissinstans har minskat och tillträdet till remissväsendet alltså är mer jämlikt för intresseorgnisationerna. Statsvetaren Erik Lundberg har även konstaterat att mängden organisationer som väljer att avstå från att lämna ett remissutlåtande har ökat – särskilt bland konfliktorienterade organisationer och materiellt fokuserade intresseorganisationer. Detta skulle kunna tolkas som att remissprocessen inte längre är lika betydelsefull för att ge politisk input.18
Det är kanske inom genomförande- eller förvaltningskorporativismen som de största skillnaderna kan skönjas. Förvaltningen drabbades, som gåtts igenom ovan, av en formell avkorporativisering i och med beslutet om intresserepresentation 1992 – men organisationerna har fortsatt sina representanter i många styrelser genom personliga mandat. Om man ser till fördelningen av representanter i myndighetsstyrelserna så kunde inte Demokratiutredningen konstatera någon stor nedgång i andelen organisationsrepresentanter relativt andra ledamöter fram till 1997. Däremot hade andelen partirepresentanter även här ökat i omfattning på tjänstemännens bekostnad. Bland organisationsrepresentanterna kunde man dock se en minskning av arbetarnas och jordbrukarnas representanter. Intressant nog inte av näringslivets. Här tycks alltså arbetarrörelsen ha tappat i inflytande.
Utöver myndigheternas toppskikt så har organisationsrepresentanter återfunnits längre ned i myndigheternas hierarkier i form av olika rådgivande organ, arbetsgrupper och delegationer som bereder, beslutar och genomdriver olika beslut. Demokratiutredningen konstaterade att i dessa organ har representationen från fackförbunden störtdykt mellan 1990 och 1997.
Den stora förändringen ser vi om vi granskar antalet myndigheter som styrs med styrelse. Om vi påminner oss om att myndigheter kan styras med en styrelse eller med en generaldirektör (så kallad enrådighetsmyndighet) så kan vi genom att studera minskningen av antalet styrelsemyndigheter skönja en minskning i den totala möjligheten till organisationsrepresentanten – finns det ingen styrelse finns det ingenstans att representera. År 1990 fanns det i Sverige 91 myndigheter med styrelse, år 1997 fanns det 75 stycken och 2014 fanns det bara 32 stycken kvar, 2022 hade siffran ökat till 40 stycken.19 Minskningen hör delvis samman med en generell minskning av antalet myndigheter i Sverige, såväl som en decentralisering av den offentliga verksamheten ned på regional och lokal nivå. Ett exempel på denna utveckling inom utbildningspolitiken är beslutet år 1991 att lägga ned styrelsemyndigheten Skolöverstyrelsen och istället starta upp enrådighetsmyndigheten Skolverket. År 2007 lades även AMS, kronjuvelen i den socialdemokratiska korporativismen, ned till förmån för den av den borgerliga regeringen instiftade Arbetsförmedlingen. Redan 1993 slutade dock arbetsförmedling att vara en enbart statlig verksamhet då regeringen Bildt öppnade upp för privata arbetsförmedlingar.
Vi kan sammanfattningsvis konstatera att utvecklingen handlar om en gradvis tyngdpunktsförflyttning bort från korporativism. Denna tyngdpunktsförflyttning är gradvis och ojämn – det rör sig snarare om vad Leif Lewin benämnt ”det lossnade greppet”.20 Det rör sig inte om någon total avkorporativisering. De organiserade intressena har fortfarande ett visst korporativt inflytande även om detta har minskat totalt sett. Att mäta korporativismen är förknippat med vissa utmaningar och även om stora forskningsinsatser företogs under 1990-talet och runt millennieskiftet så har frågan om en fortsatt avkorporativisering fram till våra dagar varig något styvmoderligt behandlad inom samhällsvetenskapen.
Det vi kan slå fast utifrån litteraturen är dock att de stora förlorarna i den utveckling som skett tycks vara arbetarrörelsen (och bonderörelsen). Trots viss kvarvarande intresserepresentation har arbetets intresse fått se sitt eventuella grepp om delar av statsmakten och politiken lossna. Vi kan således knappast längre tala om en socialdemokratisk stat i Bo Rothsteins mening där socialdemokratin används närmast synonymt med arbetarrörelsen. Vad vi däremot också tycks konstatera är en ökad dominans av partiföreträdare och politiker i beredning och förvaltning. Så här sammanfattar Demokratiutredningen sina resultat:
“Huvudresultatet är emellertid inte att partsintressenas ställning har reducerats i någon dramatisk mening. Den viktigaste förändringen har i stället varit att politikerna under de senaste årtiondena, i långt större utsträckning än tidigare, kommit att kraftigt dominera både beredning och genomförande av besluten. Såväl kommittéväsende som ämbetsverkens styrelser befolkas således i allt högre grad av politiker. Och det är i första hand ämbetsmännen som fått lämna plats för partiföreträdare och departementens politiskt tillsatta tjänstemän. Eftersom balansen mellan intresseföreträdare och politiker förändrats till de senares fördel kan vi alltså tala om en avkorporativisering.”21
Om vi alltså har en stat som inte längre kännetecknas av en utpräglad korporativism. Kan vi då fortfarande tala om en socialdemokratisk stat? Om staten snarare domineras av politiker, som Demokratiutredningen menar, så kanske socialdemokraterna ytterligare stärkt sitt grepp? I en kommande artikel skall vi försöka reda ut närmare vad som har uppstått istället för korporativismen och vilka post-korporativa arrangemang som kännetecknar dagens politiska arena. I denna essä ska vi dock hållas os till att i Bo Rothsteins anda följa upp hur Socialdemokraterna förhållit sig till förvaltningen genom att återvända till frågan om utnämningsmakten och utnämningspolitiken.
Enpartistaten?
I Sverige utnämner alltså regeringen myndighetschefen. I en enrådighetsmyndighet fattar myndighetschefen de högsta besluten, leder verksamheten och är ytterst ansvarig inför regeringen. I en styrelsemyndighet fattar myndighetschefen beslut tillsammans med styrelsen, leder verksamheten och är ansvarig inför styrelsen som är ytterst ansvarig inför regeringen. Utnämningsmakten har rötter tillbaka till stormaktstidens envälde och har varit grundlagsfäst sedan 1809-års konstitution. Den har således existerat parallellt med den svenska korporativismen och är inte något som ersatt denna. Utnämningsmakten bör dock inte betraktas som något korporativt arrangemang då det rör sig om en ovanifrånsutnämning av förvaltare med byråkratiskt ansvar. Myndighetschefen skall tillsättas på kompetens och verka oberoende gentemot regering och riksdag. Samtidigt är utnämningsmakten en central förvaltningspolitisk åtgärd och myndighetschefens politiska preferenser kan ha stor betydelse för möjligheten att förverkliga viss politik. Som Rothstein visat så är kontrollen över förvaltningen ett viktigt politiskt instrument. I teorin så kan alltså regeringen utse en myndighetschef som är benägen att vara vänligt inställd till regeringens politik. Som politisk strategi kan utnämningsmakten potentiellt anses ha ökat i betydelse i takt med att avkorporativiseringen och den ökade andelen enrådighetsmyndigheter.
I Timbros rapport Enpartistaten från 2021 undersöker Timbros Adam Danieli utnämningarna under regeringarna Löfvén 2014-2020 och konstaterar att Löfvén har ”missbrukat utnämningsmakten”.22 Under tidsperioden gjordes 173 tillsättningar av myndighetschefer och av dessa menar Timbro att 40 var politiska tillsättningar.23 Viktat mot storleken på myndigheten blir andelen politiska tillsättningar enligt rapporten 26 %. Av dessa tillsättningar var 22 stycken socialdemokratiska, det vill säga en majoritet (55 %). Rapporten gör även en jämförelse med tidigare regeringar under 2000-talet. Regeringen Persson 2002-2006 gjorde 145 tillsättningar varav 49 var politiska och 29 av dessa socialdemokratiska (59 % av de politiska tillsättningarna). Regeringarna Reinfeldt gjorde under åren 2006-2014 20 stycken utnämningar från det egna regeringsunderlaget vilket redovisas som 8 % av samtliga utredningar. Jämför man Reinfeldts 8 % mot Löfvén är skillnaden dock inte enorm – 22 av 173 utgör ca 13 %, men då kom Reinfeldts utnämningar från 4 olika partier jämfört med endast Socialdemokraterna.
Faktum är att Socialdemokraterna under det sena 90-talet och under 2000-talet har drabbats av ett antal skandaler och en ihållande kritik för sin utnämningspolitik. Socialdemokraterna har anklagats för att flytta rund myndighetschefer i förvaltningen trotts att de inte levererar, belöna och förläna partitrogna med chefsposter i myndigheter och statliga bolag samt stuva undan de politiker som gjort sig omöjliga som lojala tjänstemän inom förvaltning eller diplomatin, mm.24
Timbro förordar istället en än mer teknokratisk modell än den nuvarande för att garantera opartiskhet i tillsättningsprocessen. Som åtgärdsförslag skriver Timbro att
En permanent och professionell tjänsteförsörjningsnämnd bör inrättas, som med transparens kan bereda tillsättningar av myndighetschefer och lämna förslag på lämpliga kandidater. Riksdagens konstitutionsutskott bör utse ett antal ledamöter i denna nämnd och ges möjlighet att pröva beslut om utnämningar som regeringen företar i strid med nämndens rekommendation för att garantera saklighet.25
Av rapporten går det knappast att dra slutsatsen att vi lever i en socialdemokratisk enpartistat. Däremot är det möjligt att peka på att partierna använder utnämningsmakten för att öka sitt inflytande i förvaltningen – och att Socialdemokraterna är de som främst utnyttjar denna möjlighet. Eftersom vi inte har möjligheten inom ramen för denna essä att göra jämförelser med tidigare under 1900-talet bör vi dock vara försiktiga med att uttala oss om huruvida antalet eller andelen politiska tillsättningar har ökat de senaste decennierna.
Slutdiskussion
För att återknyta till inledningen så tycks diskussionerna om den opartiska förvaltningen handla om demokratin. Såväl Björn Söder som Timbro menar att statsförvaltningen måste renas från tendensiösa element till förmån för en mer opartisk, teknokratisk och meritokratisk ordning – underförstått eftersom det är mer demokratiskt. Shekarabi och Nilsson menar att sådana förslag är tecken på ungersk auktoritär styrning – eftersom statsförvaltningen idag är opartisk, teknokratisk och meritokratisk, med andra ord demokratisk. De förnekar eller döljer således det socialdemokratiska inflytandet över statsförvaltningen historiskt och eventuellt idag. Ingenstans verkar någon part ställa sig frågan om vad som är mest demokratiskt – den teknokratiska statsförvaltningen eller den statsförvaltning som genomsyras av medborgarnas intressen antingen genom att de styrande politikerna utser lojala tjänstemän eller genom att de organiserade intressena ges inflytande och representation. Socialdemokraterna verkar ha övergivit idén om att demokratin kan innebära något mer än endast att folket företräds av de styrande politikerna. Sverigedemokraterna å andra sidan tycks endast kunna bygga sin åsikt på ett ressentiment mot socialdemokratin. De vill se en förändring från det nuvarande systemet men de vill knappast återgå till en tid då de organiserade arbetarintressena hade ett stort inflytande. Svaret tycks vara en återgång till något som aldrig har funnits, nämligen en neutral ämbetsmannastat. Deras argument blir därför mindre socialdemokrati och mer teknokrati. Det är tänkbart att Sverigedemokraterna, eller högern i allmänhet, skulle kunna gå på offensiven genom att säga att de själva tänker installera myndighetspersoner som kan driva igenom deras poliska visioner – men de nöjer sig med att klaga på den socialdemokratiska staten.
Kan vi då tala om en socialdemokratisk stat historiskt och idag? Det beror, som denna essä har visat, på vad man menar med ett sådant påstående. Om man menar en stat där arbetarrörelsen genom Socialdemokraterna i förarhytten och organiserade arbetarrepresentanter i beredningar, beslutsfattning och förvaltning hade ett fast grepp statsmakten – så är svaret att vi delvis hade att göra med en socialdemokratisk stat under delar av 1900-talet.
I den betydelsen är det knappast meningsfullt att tala om en socialdemokratisk stat idag. Arbetarrörelsen har förlorat sitt inflytande över statsmakten genom dess avkorporativisering. Mycket tyder på att näringslivet har stärkt sitt inflytande på dess bekostnad. Emellertid tycks även en ytterligare part flyttat fram sina positioner. Politikerna verkar ha ökat sitt inflytande över beredning och förvaltning på bland annat tjänstemännens och de sakkunnigas bekostnad.
Om man med socialdemokratisk stat således menar en stat där det socialdemokratiska partiet genom socialdemokratiska politiker i förarhytten och partikopplade representanter och tjänstemän i beredning, beslutsmakt och förvaltning har ett grepp om statsmakten – så är svaret att det inte kan uteslutas. På grund av hur Socialdemokraternas klasskomposition har förändrats under de senaste decennierna så innebär detta inte nödvändigtvis en statsmakt som företräder arbetarnas intressen. Så vilka intressen företräds istället? Det rimligaste kanske snarare är att tala om en partipolitisk stat och inte begränsa fenomenet till socialdemokratin. Avkorporativiseringen har inneburit proportionerligt fler partiföreträdare i utredningar och i myndighetsstyrelser, fler myndigheter som styrs endast med myndighetschef och av dessa är en betydelsefull andel partipolitiskt tillsatta. Lägg därtill det faktum att fler personer än någonsin idag försörjer sig på politik både genom generösa partistöd, politikerersättningar och genom att vara anställda som politiskt sakkunniga.26
Denna essä har tecknat en slags bakgrund och problembild kring socialdemokratin, statsmakten och politiken. Essän har undersökt socialdemokratins relation till statsmakten ur ett historiskt och institutionellt perspektiv. Som vi ser det så behövs mer forskning och kritisk granskning på området vilket vi hoppas kunna göra ett bidrag till. I två kommande artiklar så vill Aurora dels undersöka 1) hur ser den klasskoalition ut som rör sig inom och utövar kontroll över denna post-korporativa stat? Med bakgrund i denna essä så kommer dessa härskande – eller styrande – klasser undersökas som en allians av näringslivets kapitalister och de som på olika sätt försörjer på politiken. Vidare kommer Aurora att dels undersöka 2) hur ser den politiska arenan, eller spelbrädet, ut på vilket dessa aktörer rör sig på? Vad har ersatt korporativismen och vad karaktäriserar de post-korporativa arrangemangen?
- Karl Marx, ur Marx-Engels-Weke MEW, citerad i Åke Isling, Kampen för och emot en demokratisk skola (Sober förlag 1980), s. 56
- ”Migrationsverkets gd får gå – ville vara kvar”, Expressen 13/2 2023
- ”SD-toppen om petade Ribbenvik: ’Dags att städa’”, Expressen 13/2 2023
- Ovanstående citat är hämtade från ”SD-toppen om…” Expressen 13/2 2023
- Adam Danieli, Enpartistaten [Rapport], (Timbro 2021) Tillgänglig 2023-04-17 via https://timbro.se/allmant/enpartistaten/
- Bo Rothstein, Den socialdemokratiska staten [Avhandling] (Arkiv förlag: 2011[1986])
- Bo Rothstein, Den korporativa staten – intresseorganisationer och statsförvaltning i svensk politik (Nordstedts Juridik 1992)
- Se Leif Lewin, Samhället och de organiserade intressena (Nordstedts Juridik 1992) för en god idéhistorisk översikt.
- Gunnar Heckscher, Staten och organisationerna (Kooperativa förbundets bokförlag 1946)
- Philippe C. Schmitter, Still the Century of Corporatism? The Review of Politics, Vol. 36, No. 1, s. 85-131 (1974)
- Lewin (1992), s. 57
- SOU 1999:121, Avkorporativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell. Demokratiutredningens forskarvolym XIII (1999). Undersökningen och rapporten genomfördes av det s.k. PISA-projektet. Trots att forskarvolymen utgjorde en liten del av Demokratiutredningen så är det genom denna term som rapporten kommer hänvisas framöver.
- SOU 1999:121; Lewin (1992) Michele Micheletti, Det civila samhället och staten (Fritez 1994); Bo Rothstein & Jonas Bergström, Korporativismens fall och den svenska modellens kris. (Nordstedts Juridik 1999); Mats Bäck & Tommy Möller, Partier och organisationer. (Nordstedts Juridik 2003); Susanne Lundåsen, ”Det civila samhället och staten – inflytande och påverkan”, I Johan von Essen (red.). Det svenska civilsamhället – en introduktion. s. 63-77. (Forum för frivilligt socialt arbete 2011), mfl.
- Detta kommer diskuteras något mer utförligt i den till denna essä medföljande podcastavsnitt.
- Svenska Arbetgivarföreningen, Farväl till korporativismen (1991)
- ”Rågång krävs mellan offentligt och privat”, Expressen 15/3 1991
- Siffrorna kommer från SOU 1999:121. Detta gäller även nedan om inget annat anges.
- Erik Lundberg, “Changing Balance: The Participation and Role of Voluntary Organisations in the Swedish Policy Process”, Scandinavian Political Studies. 35:4, 342-371 (2012).
- Statskontoret, Statsförvaltningen i korthet 2022 [Rapport] (2022). Tillgänglig 2023-04-19 via https://www.statskontoret.se/publicerat/publikationer/publikationer-2022/statsforvaltningen-i-korthet-2022/?publication=true#_Toc105663106
- Lewin (1992), kap. 4
- SOU 1999:121, s. 40-41
- Timbro (2021), s. 3
- Med politisk tillsättning avses i rapporten tillsättandet av en person med partipolitisk bakgrund, definierat som: ”tidigare tjänstgöring som folk eller förtroendevald för något parti eller anknuten organisation, alternativt som politisk tjänsteman inom regeringskansliet eller på ett riksdagskansli”. Timbro (2021), s. 13
- Om detta går bland annat att läsa i Anders Isaksson, Den politiska adeln (Wahlström & Widstrand 2015); Bengt Ericson, Den härskande klassen: – en bok om Sveriges politiska elit (Lind & CO 2016).
- Timbro (2021), s. 3
- Magnus Hagevi, Fyra decenniers partistöd, Statsvetenskaplig tidskrift, Årg. 116 (2014); Bo Rothstein, Christina Garsten, Stefan Svallfors, Makt utan mandat (Daidalos 2015)
Föreningen Aurora 
En tanke på “Den socialdemokratiska staten?”